Контракт по закону

– Это зона ответственности контрольного управления администрации губернатора Ульяновской области. В ходе проверок мы анализируем деятельность заказчиков по основным направлениям закупочной деятельности, которые условно можно разделить на два блока:

• планирование, нормирование закупок, обоснование и расчет начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком;
• заключение и исполнение контрактов, приемка товаров, работ, услуг и применение мер ответственности за ненадлежащее исполнение контрактов.

Если первый блок вопросов относится только к внутренней деятельности заказчика, а именно к работе контрактной службы (или контрактного управляющего), то второй блок – это совместная деятельность заказчика и поставщика по контракту. Поэтому за достижение цели закупки и надлежащее исполнение контракта или его этапа ответственность несет как заказчик, так и поставщик, о чем сказано в Федеральном законе № 44-ФЗ и в КоАП РФ.

– Перед руководителями государственных и муниципальных учреждений при закупке товаров, работ и услуг стоят следующие задачи.

1. Закупку нужно проводить результативно. Это означает, что купленное должно обеспечивать потребности потребителей государственных и муниципальных услуг и самих учреждений.
2. Закупку нужно проводить открыто и прозрачно, с соблюдением конкурентных процедур. Любое заинтересованное лицо, выполнив требования законодательства, может стать поставщиком.
3. Все стадии закупки, документы и сведения должны быть включены в Единую информационную систему (ЕИС).

В итоге заказчики должны получить приемлемые по цене и качеству товары, работы или услуги. Но на практике далеко не всегда получается соблюсти баланс цены и качества. Есть три причины такой ситуации.

• Умышленный уход заказчика от конкурентных процедур. Отсюда – большой объем закупок у одного поставщика, искусственное дробление закупок и, как следствие, завышенная цена.
• Неверный расчет НМЦК или формальный подход при ее определении – методом анализа рынка, проектно-сметным, затратным методом. Правительство Ульяновской области сейчас разрабатывает методические рекомендации по применению методов определения НМЦК и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком.
• Приемка некачественного товара, недовыполненной работы, плохо оказанной услуги. Эти действия могут быть как умышленными – при сговоре заказчика и поставщика, так и неумышленными – когда заказчик сводит приемку к формальному подписанию первичных форм бухучета.

– Из всех нарушений, выявленных нашей Счетной палатой в 2017 году, 62% – это нарушения в сфере проведения государственных и муниципальных закупок.

Закупки дорогостоящих товаров – автомобилей, медоборудования, станков, компьютеров и т.д. – предварительно рассматривают областная и отраслевые комиссии по повышению эффективности госзакупок. Это своего рода дополнительный фильтр, с помощью которого перепроверяется качество работы заказчика при формировании НМЦК.

Рассматривая технико-экономические задания, комиссии зачастую обнаруживают, что НМЦК определили на основе коммерческих предложений аффилированных структур. Нередки случаи, когда при расчете НМЦК используются коммерческие предложения трех формально неаффилированных фирм, цены которых удивительным образом совпадают. Две из них в итоге просто не выходят на аукцион. То есть в конкурсе участвует только одна фирма, и никакого снижения НМЦК по факту не происходит. Чаще всего это говорит о предварительном сговоре.

Начальную цену заказчики нередко рассчитывают исключительно на основе предложений ульяновских поставщиков. Это неверно с методической точки зрения и на практике ведет к завышению НМЦК. Для экономики региона важно, чтобы местные фирмы участвовали в торгах. Но делать это они должны исходя из реальных рыночных, а не завышенных цен.

Наиболее действенный путь противодействия предварительному сговору – это активное использование при формировании НМЦК информации с федерального портала zakupki.gov.ru.

По логике, каждый контрактный управляющий должен составить перечень фирм, которые поставляли аналогичные товары в регионах ПФО за последние полгода по минимальным ценам. Этим компаниям контрактный управляющий может направить письма с запросом на коммерческое предложение. Самые привлекательные предложения должны быть обязательно учтены заказчиком при расчете НМЦК.

К сожалению, эту прозрачную схему работы применяют далеко не все контрактные управляющие. По информации департамента государственных закупок Минконкуренции Ульяновской области, в 2017 году НМЦК на всех аукционах, проведенных областными госучреждениями, снизилась в ходе торгов в среднем менее чем на 6%.

– НМЦК – это предельное значение цены контракта, которое указывается в плане-графике закупки, извещении о ее проведении и документации.

По статье 22 закона №44-ФЗ НМЦК и цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определяются одним или несколькими из следующих методов:

1. метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
2. нормативный метод;
3. тарифный метод;
4. проектно-сметный метод;
5. затратный метод.

Приоритетным является метод сопоставимых рыночных цен. Заказчики должны учитывать особенности рынков конкретных товаров, работ и услуг.

К формированию начальной цены контракта как к важнейшему элементу планирования нужно подходить не формально, а со всей ответственностью. Добавлю, что в России разработаны методические рекомендации по применению методов определения НМЦК, утвержденные Минэкономразвития в 2013 году.

– Да, это так. Ключевые проблемы в этой сфере – оплата невыполненных работ, невыполнение работ в срок, применение необоснованных расценок и коэффициентов, необоснованное включение в смету затрат на временные здания и зимнее удорожание, а также завышение резерва на непредвиденные расходы более чем на 2%.

– Во-первых, неустойкой, предусмотренной в самом контракте за несвоевременное или ненадлежащее исполнение контракта. Во-вторых, судебным взысканием ущерба, нанесенного заказчику, и судебным взысканием незаконного обогащения в результате приемки заказчиком завышенных объемов работ или не оказанных в полном объеме услуг. И в-третьих, штрафами, предусмотренными КоАП за изменение условий контракта.

Практика показывает, что при нарушениях поставщиками условий контракта заказчики не всегда взыскивают с них неустойку или обращаются в суд. Если заказчик по какой-то причине не применил к поставщику меры ответственности за ненадлежащее исполнение контракта, и это выяснилось в ходе проверки, то заказчику придется сделать это в рамках исполнения нашего предписания.

Отсутствие претензий к поставщикам в связи с ненадлежащим исполнением контрактов можно рассматривать как элемент коррупции. В практике контрольного управления были случаи, когда заказчик не взыскивал неустойку с поставщика, являющегося монополистом на рынке, т.к. был связан с ним большим количеством контрактов.

Оплачивая бюджетными средствами невыполненные или неподтвержденные объемы работ или услуг, заказчик незаконно обогащает подрядчика. Наши сотрудники часто находят факты такой приемки. За это заказчик несет административную ответственность, а поставщик должен возместить ущерб и вернуть в бюджет сумму незаконного обогащения. Чаще всего это происходит добровольно, реже – через суд. В подобных судебных разбирательствах наше управление участвует как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, но защищающее интересы заказчика.

Любое изменение контракта, не предусмотренное в нем самом или в законодательстве, влечет административную ответственность. Она наступает независимо от того, повлекло ли это изменение дополнительные бюджетные расходы или уменьшение объемов поставки. Ответственность может нести либо одна из сторон, либо обе, если контракт изменен незаконно по обоюдному согласию.

– Мне кажется, эта проблема прежде всего в головах руководителей государственных и муниципальных учреждений и конкурсных управляющих. При проведении закупок у них фактически два приоритета. Для них важно, чтобы закупка прошла по легальной схеме и чтобы поставщик товаров и услуг был в состоянии выполнить свои обязательства.

Для подавляющего большинства из них экономия денег при закупках приоритетом не является. За экономию их не поощряют. А в ситуации, когда НМЦК в ходе конкурсных процедур не снизилась, их не только не наказывают, но и часто даже не критикуют. Эту ситуацию надо менять.

– По практике административного обжалования закупок и докладов Ульяновского УФАС России можно выделить типичные нарушения со стороны заказчиков:

• условия и требования закупки не соответствуют закону № 44-ФЗ и законодательству РФ;
• необоснованно допустили поставщика к торгам или необоснованно отказали ему;
• информация в ЕИС не соответствует закону № 44-ФЗ;
• несвоевременно направили или не направили необходимые сведения в антимонопольный орган (например, в реестр недобросовестных поставщиков).

Об эффективности системы закупок говорит не количество нормативно-правовых актов, а открытость и прозрачность процессов, их простота и понятность как для заказчиков, так и для поставщиков. Нужно усиливать взаимодействие контрольных органов со всеми участниками сферы закупок, разъяснять законодательство, проводить обучающие мероприятия. Поскольку все мы заинтересованы не только в выявлении правонарушений и привлечения виновных к ответственности, но и, прежде всего, в их предупреждении.

– Переход на референтное ценообразование – приоритетное и прогрессивное направление, призванное повысить эффективность и результативность закупок, снизить риски злоупотреблений, в том числе при расчете и обосновании НМЦК.

Референтная цена в экономике – это усредненная фактическая стоимость определенной группы товаров, работ и услуг. В системе госзакупок это цена, сформированная по аналогичным уже заключенным и, что важно, исполненным без штрафов и пеней контрактам. Применение такого ценообразования гарантирует объективность расчета НМЦК и возможность корректировки только в рамках допустимого отклонения.

Первая сфера, в которой планируется использовать эту методику, – фармацевтика. Разработан приказ Минздрава России от 26.10.2017 № 871н, предусматривающий использование референтных цен по однородной группе лекарственных препаратов.

Референтная цена товара должна будет рассчитываться ежеквартально в Единой государственной информационной системе здравоохранения (ЕГИСЗ), откуда сведения о ней будут поступать в ЕИС. Такая система позволит обеспечить автоматический контроль над закупками, чтобы цены на них в разных регионах РФ существенно не отличались без объективных причин.

Предполагалось, что использование референтных цен в сфере здравоохранения начнется с 1 июля 2018 года. Однако внесенными изменениями в законодательство старт их применения для расчета НМЦК перенесен на 1 сентября 2019 года. Будем надеяться, что механизм референтных цен в этой отрасли заработает уже с начала следующего года, а в дальнейшем получит распространение и в других отраслях.