ГЧП. Механизмы реальные и мнимые

 Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, принятый в июле 2015 года, вступает в силу с января 2016-го. Однако механизм партнерских отношений государства и бизнеса в решении социально значимых задач существует не первый год. И это направление инвестиций называют сегодня одним из самых перспективных.

По закону о концессии.

И не только

Механизм концессии, в рамках которого реализуется большинство таких проектов, законодательно утвержден в 2005 году (федеральный закон 115-ФЗ). Кроме того, государство разрешало на уровне субъектов федерации принимать региональные законы о ГЧП, и это тоже оказалось побудительным механизмом к действию.

Если «пионером» и образцом для подражания в сфере привлечения инвестиций стала Калужская область, то флагман в сфере ГЧП - Санкт-Петербург. Его региональный закон о ГЧП и эксперты, и практики называют уникальным и революционным, не случайно многие положения этого документа «перекочевали» впоследствии в закон федеральный.

Полноценный проект ГЧП - когда концессионер заходит своими деньгами, возводит объект и затем эксплуатирует его по целевому назначению. Первым примером такого проекта в Ульяновской области стал диализный центр немецкой компании «Фрезениус Медикал Кер», построенный в 2006 году. А в 2014-м по полной схеме государственно-частного партнерства сдан ледовый дворец «Волга-Спорт-Арена».
В декабре же 2014 года Ульяновская область приняла свой региональный закон о ГЧП.

- Таким образом, у нас приняты все базовые решения по созданию институциональной среды для развития ГЧП. Хочу подчеркнуть, что мы не просто транслируем федеральные нормы на региональный уровень, а именно создаем комфортную среду для развития государственно-частного партнерства с учетом особенностей региона и потребностей его жителей,- заявил ульяновский губернатор Сергей Морозов.

Областной закон установил схему управления государственно-частным партнерством в регионе. Уполномоченным органом исполнительной власти в сфере ГЧП названо Минэкономразвития. Межведомственный координатор - комиссия по ГЧП, возглавил ее первый зампредседателя правительства Александр Смекалин. Советы по ГЧП созданы в каждом профильном министерстве и во всех муниципалитетах. А институтом развития в сфере государственно-частного партнерства стала Корпорация развития Ульяновской области.

- Мы занимаемся координацией работы этих советов, - рассказывает директор центра ГЧП при Корпорации развития Игорь Шлычкин. - Наша задача - сформировать межведомственную команду специалистов, чтобы они реализовывали проекты ГЧП на основе проектной работы. Будут разработаны и приняты стандарты - четкий пошаговый алгоритм действий при работе в формате государственно-частного партнерства крайне важен.

Учитывая опыт Корпорации развития в привлечении инвестиций и работе с инвесторами, центр ГЧП готов быть посредником между государством и частником, тем самым «административным зонтиком», который часто так нужен инвестору.
В перспективе же он должен стать центром компетенций, выйти на уровень «упаковки» проектов (от разработки финансовой модели до составления и сопровождения конкурсной документации, составления соглашения) и сопровождения их реализации. По аналогии с работой по привлечению инвестиций будут разрабатываться дорожные карты по каждому конкретному проекту.

Лидеры года и протоколы о намерениях

Работа Ульяновской области уже отмечена на федеральном уровне. Опыт региона по предупреждению рисков при реализации государственно-частного партнерства включен в методические рекомендации для субъектов страны. А в федеральном рейтинге развития ГЧП за 2014 год область заняла 12 место. Показав наибольший рост среди всех субъектов РФ, поднялась сразу на 60 позиций.

Аналитики отмечают, что столь серьезный рывок достигнут благодаря масштабному проекту - спорткомплексу с искусственным льдом на 5 тыс. мест «Волга-Спорт-Арена». Соглашение правительства области с ЗАО «Волга-Спорт» позволило построить ледовый дворец всего за полтора года. Инвестор привлек для реализации проекта средства негосударственных пенсионных фондов, возврат которых осуществляется в течение срока действия концессионного соглашения. Сложность примененной схемы оценили эксперты. Проект «Волга-Спорт-Арена» занял первое место во всероссийском конкурсе на присуждение премии «Investor Awards - 2014» в номинации «Государственно-частное партнерство: сделка 2013 года».

В региональном Министерстве спорта анонсируют еще несколько проектов для реализации их в формате ГЧП: здание спорткомплекса в Ульяновске (центр единоборств или универсальный спортивный комплекс под игровые виды спорта, уточняется в официальном перечне объектов, утвержденном губернатором), спортивно-реабилитационный центр «Олимпийская надежда», спортивная гостиница. Заявленный объем внебюджетных средств на создание этих объектов - от 30 и 70 тыс. рублей до 150-200 тысяч.

Инициируют проекты, рассчитанные на партнерство с частными компаниями, и главное управление труда, занятости и социального благополучия населения (пансионат для граждан пожилого возраста в рабочем поселке Языково), Министерство образования и науки (несколько детских садов в Ульяновске и райцентрах), Министерство строительства, ЖКК и транспорта (здание международного терминала аэропорта «Ульяновск» (Баратаевка), участки автодорог Ульяновск - Димитровград -
Самара, обход города Димитровград, обход рабочего поселка Цильна). Включен в перечень и второй пусковой комплекс первой очереди мостового перехода через Волгу. Объем его заявленного внебюджетного финансирования - 2,2 млрд рублей. Как уточняют эксперты, главное условие окупаемости подобных проектов - стабильный трафик. К сожалению, трафик гарантирован не везде, потому ряд проектов пока лишь - намерение.

В сфере ЖКХ и энергетики также есть направления для партнерства государства и частника. Перспективный проект - центр энергосбережения. Формально эта модель не является ГЧП, но энергосервисные контракты госучреждений с частными компаниями уже показали свою эффективность, механизм этот хорошо регламентирован, понятен и прост. Второе направление связано с выполнением указа президента РФ о том, что к 2016 году все неэффективные МУПы и ГУПы в сфере ЖКХ должны быть переданы в концессию. Здесь предстоит очень серьезная работа. Имеются потенциальные варианты ГЧП и для аграриев. Федеральный закон о ГЧП позволяет, например, передавать в частные руки мелиорацию.

По программе государственного задания

Однако наибольшее количество проектов реализуется в сфере здравоохранения. Первым медицинским проектом в формате ГЧП стал диализный центр компании «Фрезениус Медикал Кер». Сегодня гемодиализ больным с хронической почечной недостаточностью развивается, проект получил продолжение в Заволжском районе Ульяновска, а затем в рабочем поселке Новоспасское - для пациентов южных районов области. Идет речь об открытии подразделения диализного центра в Димитровграде, также в рамках ГЧП.

Участие частного капитала особенно востребовано в ситуациях, когда нужно вложение серьезных ресурсов, дорогостоящего оборудования, отмечают в областном Минздраве. Вкладывая собственные ресурсы, бизнес впоследствии компенсирует эти затраты, участвуя в программе госгарантий.

Механизмы государственно-частного партнерства в Ульяновской области применяются с 2006 года. Приоритеты - здравоохранение, образование, спорт, культура, социальное обслуживание, жилищно-коммунальный комплекс

Один из примеров такого сотрудничества -
«Альянс клиник», медицинский центр по оказанию помощи по экстракорпоральному оплодотворению женщин. Построенный на средства ульяновского бизнеса, он успешно работает уже несколько лет. А на декабрь намечено открытие клинико-диагностического центра компании «Полар», в котором будут диагностироваться онкологические заболевания. Компания также намерена заявиться в программу госгарантий, соответственно, для жителей региона будет планироваться объем госзадания, чтобы диагностировать наиболее сложные онкологические заболевания на ранних стадиях.

- Сегодня мы находимся в правовом поле, когда участие в программе обязательного медицинского страхования стало возможным для всех, - говорит министр здравоохранения Ульяновской области Павел Дегтярь. - Федеральный закон
№ 326 ФЗ определил, что любая организация, имеющая соответствующую лицензию и допуск, имеет право заявиться в программу ОМС и претендовать на объем госзадания. Кроме того, за последний год существенно расширился тариф оказания медицинской помощи. Сегодня он включает в себя фактически все, кроме инвестиционной составляющей, - капитального ремонта, реконструкции, приобретения крупного оборудования. И это стало интересно бизнесу: многие операционные расходы можно компенсировать в объеме госзадания.

Так, центры общей врачебной практики «Полис. Участковые врачи» - это первый в России проект ГЧП в сфере первичной врачебной помощи. Реализует его санкт-петербургская компания «Проекты в сфере здравоохранения». Схема реализации такова: помещения передаются компании по договору безвозмездного пользования или находятся в коммерческой аренде, инфраструктура для оказания медпомощи создается за счет инвестора, население обслуживается по участковому принципу. Платных услуг центры не оказывают. А оплату компания получает из средств ОМС по действующим тарифам за прием врача общей практики и педиатра (персонал также нанимает инвестор). В России работает 18 центров общей врачебной практики «Полис. Участковые врачи»:
12 - в Санкт-Петербурге, 6 - в Ульяновске и области. В нашем регионе к этим частным центрам прикреплено и обслуживается 40 тыс. человек.

Недавно проанонсирован еще один проект в формате ГЧП - частная скорая помощь. Для его реализации подписано соглашение Правительства Ульяновской области с компанией «Новоскор». Отделение начнет работать в 2017 году на базе областного клинического центра специализированных видов медицинской помощи. Помощь будет оказываться за счет средств ОМС, для пациентов она бесплатна. Курируют проект «Новая Скорая Помощь - Emergency department» эксперты из Израиля.

Три показателя эффективности

На сайте Минздрава потенциальные инвесторы могут ознакомиться с долгосрочными проектами строительства новых объектов. Открывает список многопрофильная поликлиника в здании бывшей 43-й школы в Ульяновске. Документы на объявление конкурса о концессии уже в работе, новое учреждение должно разгрузить работу 4-й поликлиники в Засвияжье. Проект строительства лечебно-диагностического корпуса областной клинической больницы -
в стадии разработки проектно-сметной документации. Он долгосрочный, требует серьезного финансирования, возможно, при участии федерального центра.

По строительству нового корпуса областной клинической психиатрической больницы также отрабатывается ряд вариантов: от концессии до привлечения средств по федеральной адресной инвестиционной программе. Противотуберкулезный диспансер в селе Сосновка, хирургический корпус областного онкодиспансера - это объекты, по которым областной Минздрав ищет партнеров и ждет предложений от бизнеса.

Есть объем работы и для частных клиник. В рамках системы ОМС государство готово передавать коммерческим структурам ряд консультаций специалистов, диагностических процедур. Кроме того, частные компании становятся партнерами по направлениям, требующим серьезных инвестиций. Третье направление - аутсорсинг. Государственные медучреждения передают непрофильные виды деятельности бизнесу. Как правило, это услуги питания, транспорта, стирки белья, утилизации отходов, охраны учреждений.

- Я считаю, мы должны выстраивать единую систему медицинской помощи населению, не разделять медицину на государственную и частную, - говорит Павел Дегтярь. - Потому что здоровье граждан -это для государства вопрос номер один. Мы будем и дальше развивать направление ГЧП, но, естественно, не в ущерб государственным задачам. А эффективность любого проекта оценивается по трем показателям: экономия бюджетных средств, улучшение качества предоставляемой услуги и гарантия ее выполнения.

И здесь велика роль участвующих в системе ОМС страховых компаний - в защите прав пациента и в формировании конкурентной среды.

Партнерство в сфере культуры

Активным интересантом в сфере ГЧП выступает региональное Министерство искусства и культурной политики. Наиболее проработанный вариант взаимодействия с бизнесом - партнерство в сфере туризма. Бизнес вкладывается в туристические объекты, а от государства требуется помощь в развитии инфраструктуры - дорог, инженерных сетей, очистке прудов, волжского залива. По такой схеме реализовывались столь популярные сегодня проекты, как Центр ремесел, археопарк, база отдыха «Русский берег».

В Минкультуры эти виды проектов ГЧП оценивают как наиболее жизнеспособные: есть конкретные примеры такого партнерства, есть опыт. И миллиардных вливаний они не требуют, инвестиции, как правило, не превышают 100 млн рублей.

Если же вести речь о строительстве новых объектов, то масштаб финансирования здесь различный. Самый крупный проект - строительство стационарного цирка в Ульяновске. Основной инициатор проекта - компания Росгосцирк, в качестве концессионера выступает Министерство культуры РФ, финансирование будет идти из федерального бюджета (порядка 2 млрд рублей). Вопросы с выделением земли, проектной документацией уже решены, дело за «малым» - частным партнером.
В числе потенциальных инвесторов рассматриваются компании, имеющие практику строительства крупных объектов в спорте, здравоохранении и других социальных сферах.

Пример строительства менее масштабного - дома культуры в муниципалитетах. Гарантией для инвесторов являются средства областного бюджета, предусмотрено и муниципальное софинансирование. Реконструкция действующих объектов - тоже обширное поле деятельности. Перечень объектов включает себя Ленинский мемориал, ДК «УАЗ», «Строитель». Реконструкция этих учреждений требует от
50 млн до 1,5 млрд рублей, так что важно найти оптимальную финансовую модель возврата средств, вложенных частным партнером. На V Международном культурном форуме для обсуждения наметили конкретные примеры: старое здание ДК 1 Мая на Нижней Террасе в Ульяновске, часть здания ДК «Губернаторский», где располагался боулинг-центр.

Важное направление партнерства государства и бизнеса - сохранение объектов культурного наследия. Заброшенных дворянских усадеб в Ульяновской области - не одна и не две. Задачи музеефицировать эти объекты нет. Правительство региона, в первую очередь, рассчитывает на инвесторов в сфере АПК. Приходя в село со своим бизнесом, стратегический инвестор заинтересован в развитии территории, создании комфортной среды для своего персонала. Отреставрированные дворянские усадьбы могли бы стать прекрасными площадками для открытия в них офисов, гостиниц, досуговых учреждений, даже жилых зданий. В таком случае объект культурного наследия не просто будет сохранен, но получит новую жизнь и развитие. Шаг первый уже сделан: составляется реестр усадеб с описанием условий, на которых объекты культурного наследия могут быть переданы инвестору.

Чем не ГЧП

Еще одно перспективное направление -
возрождение парков. С 2015 года оно финансируется в рамках региональной программы развития культуры. Два первых обновленных парка - с аттракционами, современной инфраструктурой откроются в Карсуне и Базарном Сызгане. Из областного бюджета финансируется техническое оснащение парков, муниципалитеты берут на себя благоустройство, а частный бизнес приходит в виде структур, связанных с общепитом, дополнительными сервисами - прокат инвентаря и т.п. Подобные проекты могут тиражироваться в любом муниципальном образовании.

Перспективно и развитие книжной торговли. Фондом «Ульяновск - культурная столица» подготовлен проект создания книжных павильонов шаговой доступности. Рассматриваются они как некие точки творческой активности, чем и интересны бизнесу. Пока речь идет об установке 10-12 объектов, но и этот проект привлекателен возможностью тиражирования. Словом, направлений для партнерства государства и бизнеса в сфере культуры - огромное множество.

- В министерстве создан совет по ГЧП, - рассказывает министр искусства и культурной политики региона Татьяна Ившина. - С конкретной целью - придумывать и находить новые проекты. Не всегда они формально подходят под механизм государственно-частного партнерства, но если интересы власти и бизнеса в решении государственных социальных и частных экономических задач совпадают - я считаю, что это ГЧП.

Инициатива приветствуется

В 2016 году, повторимся, вступает в силу федеральный закон о ГЧП.

- Закон дает официальное определение понятия ГЧП и раскрывает принципиальные моменты такого партнерства, - рассказывает Игорь Шлычкин. - Во-первых, это отношения юридически оформленные. Во-вторых, в них есть совокупность союзных интересов - стороны частной и публичной. В-третьих, это отношения срочные, и срок здесь играет немаловажную роль.
В сферу ГЧП, прежде всего, попадают объекты социально значимые, и закон дает их исчерпывающий перечень. Важно, что государство здесь не сторонняя организация, которая наблюдает, контролирует, надзирает, а полноценный участник бизнес-проекта. Именно так законодатель трактует отношения ГЧП.

По закону о концессии частник получил право инициировать проекты для совместной реализации с государством лишь в 2015 году. Целых десять лет до этого право первого шага оставалось за государством. Закон о ГЧП оказался более современным: наряду с государственной инициативой проекта в нем сразу заложен альтернативный вариант - частная инициатива.

По данным Минэкономразвития РФ, на начало второго квартала 2015 года на различных этапах реализации - от инициирования до эксплуатации объекта - в стране находилось 586 проектов ГЧП

Потенциальный инвестор может сам определить интересный ему объект, провести «упаковку» проекта и предложить его государству для совместной реализации. Дабы избежать коррупционной составляющей и сделать процедуру обсуждения потенциального партнерства максимально прозрачной, закон предусматривает делать публичным каждый этап переговоров. Информация с цифрами и фактами по достигнутым договоренностям должна выкладываться в Интернет. Естественно, в такой публичности таятся немалые риски для частника, но механизм предусмотрен такой. Как он будет отрабатываться на практике и сколько изменений внесут в закон о ГЧП, - покажет время.

Еще один принципиальный момент: новый закон дал частному партнеру дополнительные гарантии. Так, если до сих пор объект концессионного соглашения всегда оставался в собственности государства (либо муниципалитета), то со вступлением в силу закона о ГЧП частник имеет право получить объект, в который он вложил деньги, в собственность. Если объем его инвестиций превышает первоначальную стоимость объекта и объем вложений государства.

- Модель ГЧП привлекательна тем, что публичному и частному партнеру можно договариваться, - говорит Игорь Шлычкин. - Процесс переговоров предусмотрен в законе о ГЧП, и он буквально на каждом шагу. Объем партнерства, срок действия проекта, условия финансирования, государственные гарантии - все это является предметом переговоров.
В договоре могут быть предусмотрены и гарантии финансирования государством услуг, взятых на себя бизнесом, и даже компенсация рисков уменьшения объемов оказания этих услуг. Модель ГЧП очень гибкая.

Ограничений по объему вложений законом о ГЧП не предусмотрено. Так что порога вхождения для этого вида деятельности не существует, и потенциальное участие в нем среднего и малого бизнеса вполне реально.
А если проводить аналогию с законом о госзакупках, то, возможно, со временем и в законе о ГЧП появится обязательный для государства процент участия малого бизнеса.

Инвесторы, работающие в рамках ГЧП, заявляют, что за этим форматом - будущее инвестиций. С учетом сложившейся экономической ситуации: падающих рынков, санкций, финансовой нестабильности -
приходится искать новые пути, и вложение в социальную отрасль видится как перспектива на несколько лет. Во-первых, эта отрасль всегда будет востребована. Во-вторых, государство всегда будет ее курировать и закладывать бюджетные средства на поддержку. Вопрос частника в том, чтобы на законных основаниях включиться в бюджетный процесс. И законодательство о ГЧП позволяет это делать.

Евгения Зимина

Фото: А. Яковлев и Минздрав Ульяновской области