Местное самоуправление: экономика или политика?

С января 2009 года 131-й федеральный закон вступил в силу на всей территории России. Но это не значит, что споры о нем утихли, а местное самоуправление укрепилось по всей стране.

Хроника реформы

История возрождения местного самоуправления в современной России начинается с 1995 года. В августе появился первый закон – №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В апреле 1998-го Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В октябре 2003-го принят федеральный закон №131-ФЗ. С тем же названием, что и 154-й, но с иным подходом к уровню полномочий органов местного самоуправления и к финансированию этих «мандатов».

Поскольку сдвинуть с места предстояло целую глыбу проблем, предусмотрели переходный период. Смельчаки кинулись опробовать букву закона на себе, осторожные скептически наблюдали. С 2005 года приступили к реформе местного самоуправления Ставропольский край и Новосибирская область. Еще несколько регионов, в том числе и Ульяновская область, «окунулись» в реформу годом позже. Предварительно проведя необходимую «оргработу»: определили границы муниципальных образований, провели муниципальные выборы…

«Наступить на грабли» несовершенного еще законодательства пришлось не единожды. Так стоило ли торопиться, ввязываться в пилотный проект реформирования?

- Я до сих пор придерживаюсь мнения, что решение о введении 131-го закона в действие в 2006 году было правильным, - говорит председатель Общественной палаты Ульяновской области Александр Фролов. - Хотя многие утверждали, что не нужно торопиться – успеем. Но Ульяновская область однажды уже пыталась «входить в рынок» медленно. Что из этого получилось - мы ощущаем на себе до сих пор.

- Пилотный проект стоило начинать, - считает и председатель Совета муниципальных образований Ульяновской области Марина Беспалова. – У нас было время апробировать новый закон, была возможность хоть немного научить людей, выбранных в муниципальные органы власти, дать базовые понятия главам поселений, оказать практическую помощь в решении вопросов местного значения. Законодательство не стоит на месте, оно совершенствуется. А с ним совершенствуемся и мы, вносим изменения в региональные и местные нормативные акты

Жизнь показала, что федеральный закон нуждается в доработке. Разработчики получили «с мест» более 70 поправок. Приняли 30. А «переходный период» затянулся на несколько лет, до 1 января 2009 года.

Сегодня праотцы 131-ФЗ констатируют: муниципальная власть в России состоялась. Во всяком случае, в организационном, правовом смысле. Образована двухуровневая система местного самоуправления. Первый уровень - городские округа и муниципальные районы, второй – городские и сельские поселения. Для тех, кто не очень силен в истории России, уместно напомнить: такая система не только восходит к земской реформе конца 19 века, но продержалась в стране, по сути, до начала 1990-х годов. Были у нас и райисполкомы, и сельсоветы, и вся эта отлаженная система позволяла организовывать жизнь «на местах».

Что имеем сегодня? Территориальная организация – есть (в ходе реформы создано более 12 тысяч новых муниципальных образований, сейчас их в России более 24 тысяч). Структура органов местного самоуправления утверждена. Сформирован корпус муниципальных служащих. Избраны представительные органы. Есть и другие составляющие, без которых местное самоуправление немыслимо: муниципальная собственность, муниципальные земли, местные бюджеты.

То есть, со строительством институтов местной власти в целом справились. Что же касается «вопросов местного значения», полномочиями по решению которых наделены органы местного самоуправления, то их все еще продолжают тасовать. И сами вопросы, и источники финансирования.

Структура расходов местных бюджетов в России

Вопросы местного значения

В 2001-2003 годах и субъекты РФ, и муниципалитеты исполняли полномочия все подряд: кому какие ближе, кому что заблагорассудится. Ответственного за решение конкретного вопроса найти было трудно. После разграничения полномочий такая ясность все-таки наступила.

- Что такое 131-й закон? Это второй закон в стране после Конституции, - говорит Марина Беспалова. – Когда мы анализируем ту или иную ситуацию, смотрим Конституцию, затем 131-й закон. И только потом - отраслевое законодательство: чтобы расставить точки над i. Чьи это полномочия, из каких источников должно финансироваться то или иное мероприятие, кто должен этим заниматься, кто должен осуществлять контроль. До сих пор приходится сталкиваться с территориальными надзорными органами, которые порой считают, что глава территории отвечает на своей территории за все. Нет, не так! Есть государственные полномочия, чисто федеральные, есть полномочия, которые переданы на субъект, и есть полномочия, которые должен выполнять муниципалитет. Все в рамках закона.

В ходе реформы число «вопросов местного значения» выросло с 22 до 33 – от обеспечения населения жилищно-коммунальными благами до защиты территории и населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Но остались проблемы с ресурсным обеспечением полномочий – финансовым, техническим, кадровым, наконец.

А потому в середине переходного периода органам местного самоуправления разрешили делегировать полномочия на вышестоящий уровень. С передачей на этот уровень и соответствующего финансирования. В Минрегионразвития подсчитали: 15% поселений делегировали практически все свои полномочия районам, оставив за собой только распоряжение деньгами на собственное содержание…

Сегодня предлагают установить список полномочий, делегировать которые "наверх" органы местного самоуправления не смогут. Пусть он будет небольшим, зато без права передачи. Не раз поднимался вопрос и о бюджетной политике.

- Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов должно быть минимальным, а дотация – стать стимулом к развитию территории, - заявлял в докризисный период аудитор Счетной палаты РФ Сергей Рябухин. - Настало время переходить от управления трансфертами к управлению налогами.

Как вариант: заменить дотации муниципалитетам из регионального фонда финансовой поддержки на дополнительные дифференцированные нормативы. Например, дополнительные нормативные отчисления от НДФЛ. Чем не прямой стимул к созданию в муниципальных образованиях новых рабочих мест? Хороший инструмент поддержки развития муниципалитетов – политика грантов, проведение конкурсов, адресная поддержка конкретных проектов.

И еще одно принципиальное мнение: пора уже прекращать «совершенствовать» вопросы местного значения. Нельзя все время менять компетенцию, поскольку это тянет за собой изменение структур управления и потребность в дополнительном финансировании. Всеобщая видимость занятости, а нормально работать в таких условиях просто невозможно.

Доходы и расходы

Не учите меня жить – помогите лучше материально. Эта сакраментальная фраза проецируется и на финансовые основы местного самоуправления. О какой бюджетной автономии муниципалитетов можно говорить, если местные налоги вместе с неналоговыми поступлениями составляют не больше 16% доходов? Остальное – межбюджетные трансферты, перечисления из бюджетов вышестоящих уровней. В меньшей зависимости от трансфертов находятся городские округа. В большей - муниципальные районы и сельские поселения.

Как увеличить собственную доходную базу? Лучше работать с тем, что досталось при разделе налогового "пирога", говорят "наверху". Местные налоги – земельный и налог на имущество физических лиц. Улучшайте их собираемость! "Снизу" идет другой разговор: налогов, закрепленных законом за муниципалитетами, явно недостаточно.

В бюджеты муниципальных образований поступает не больше 10% налогов, собранных на их территории. Остальное уходит в региональный и федеральный бюджеты, чтобы затем вернуться в виде "дарений". По сути, сформирована модель трансфертозависимого муниципального образования. Максимально управляемого.

Согласно Бюджетному кодексу, если доля дотаций и субсидий превышает 30%, то муниципалитет не имеет права финансировать дополнительные расходные полномочия – те, что не указаны в 131-ФЗ. Вот тебе деньги – вот на что ты их должен потратить. Все! По подсчетам Института развития города, по России средняя доля таких дотаций и субсидий в среднем бюджете муниципального образования равна 38%. Получается, что законом запретили среднему муниципальному образованию самостоятельно определять расходные полномочия. И о каком развитии территорий можно здесь говорить?

Расходы предопределены. ЖКХ, некоторые общегосударственные вопросы, культура, образование, здравоохранение – и то в очень "урезанном" виде. По данным Счетной палаты, основную долю в расходах местных бюджетов составляют расходы на заработную плату бюджетников и оплату коммунальных услуг бюджетным учреждениям. Так что большинство местных бюджетов напоминают ведомость по выплате заработной платы. У многих муниципальных образований попросту нет инструментов, позволяющих развивать экономику территорий.

Потому из муниципалитетов звучат предложения оставить местным бюджетам часть отчислений налога на прибыль, на имущество организаций, транспортного налога. А еще - увеличить долю НДФЛ, зачисляемую в местный бюджет, передать "на места" налоги от малого бизнеса. Поддержка последнего за властью закреплена, а интереса своего она в этом не видит.

Еще год назад на уровне федеральной власти говорили о том, что пора сформулировать стимулы для заинтересованности органов местной власти в экономическом развитии. В том числе, и возможное увеличение списка местных налогов для бюджетов муниципальных районов. Если мы хотим, чтобы органы местного самоуправления занимались развитием налоговых источников, то надо им такие источники дать.

2009 год Госдума намеревалась посвятить исправлению ошибок именно в формировании финансовых основ местного самоуправления. Но тут грянул кризис. В условиях, когда существенно "ужались" доходы бюджетов всех уровней, включая федеральный, говорить о реформировании межбюджетных отношений, наверно, не время. Но суть проблемы от этого не меняется.

Источники развития

Органы местного самоуправления должны обеспечить достойное качество жизни на своей территории. Это основа основ. Еще одно важное полномочие - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Но что понимать под развитием территорий?

- Это комплекс социально-экономических мероприятий, направленных на интенсивное развитие отраслей экономики – для увеличения доходов бюджета и повышения благосостояния проживающих на этой территории граждан, - считает заместитель главы Старомайнского района Александр Вандышев.

А заместитель главы Карсунского района Виктор Лисин делает акцент на развитии территорий сельских:

- Важно поступательное стабильное развитие сельского общества, способного выполнять исторически возложенные на него функции: производство продовольствия, несельскохозяйственных товаров и услуг, а также общественных благ, которые в силу своего местоположения призвано оказывать село. Это предоставление рекреационных услуг, сохранение сельского образа жизни, сельской культуры, что в сегодняшнее время особенно важно.

Руководитель проекта анализа местного самоуправления Института современного развития Андрей Максимов перечисляет следующие возможные перспективы:

- Местное самоуправление способно стимулировать инновационное развитие территории, создание новых рабочих мест, открытие новых производств, может повлиять на изменение культурной среды. А потому важно создавать привлекательный инвестиционный климат, пропагандировать свою территорию.

Что делают в этом плане муниципальные районы Ульяновской области? Виктор Лисин рассказывает, что возможности Карсунского района обусловлены его местоположением, историческим и культурным наследием и уровнем развития экономики. Район буквально пронизан нескольким автотрассами федерального значения, что позволяет развивать малый бизнес и придорожный сервис: АЗС, гостиницы, кафе, различного рода фаст-фуды, рынки. В целом малый бизнес дает в бюджет района более 17% дохода.

Традиционное развитие в Карсунском районе легкой промышленности дало возможность подписать инвестиционные соглашения по реализации нескольких проектов. Наиболее значимый – строительство камвольным объединением "Октябрь" фабрики в поселке Языково, где будет занято около 1,5 тыс. человек. Третий источник развития – наличие памятников истории и культуры, от языковского музея-заповедника и древней истории Карсуна до Прислонихи – родины художника Пластова, которая впервые в России объявлена достопримечательным местом. Потенциал для развития въездного туризма очень высок.

- Примером развития территории может служить наше отношение к туризму, - говорит Александр Вандышев. - Еще три года назад никто серьезно не воспринимал его как отрасль, способную значительно оживить экономику, увеличить занятость людей и повысить доходы бюджета. Все считали наш район сельскохозяйственным. А сегодня совершенно другое отношение. Старомайнский район позиционируется как туристический. Инвесторов привлекает красивая природа, отсутствие экологически вредных производств, богатое культурное наследие. Только в туризме насчитывается 11 инвестиционных проектов! Плюсом шесть проектов по комплексному строительству жилья, а за жильем появились проекты по производству строительных материалов и т.д. То есть, через "призму" туризма мы оживили другие отрасли экономики.

Власть народа или власть для народа?

А что же жители, которые по окончании переходного периода становятся полноправными субъектами территориального развития? Процесс реальной передачи полномочий населению «увяз» в российской ментальности и упорном стремлении к выстраиванию «вертикали власти».

По сути, современное местное самоуправление даровано обществу федеральной властью. А потому до сих пор существует две радикально противоположных оценки идеологии 131-го закона. Первая: жители должны стать полноправными субъектами территориального развития. Вторая: приближение власти к населению – вот основная функция 131-ФЗ.

Мы неточно перевели Европейскую хартию местного самоуправления, заявляют некоторые эксперты. "Местное сообщество" перевели как "местное самоуправление". В итоге у нас основой являются органы власти, но не жители. Это наша "родовая травма", с которой мы принимаем законы, развиваем муниципальную власть.

Большинство россиян сегодня не воспринимают местную власть как свою. Существуют любопытные исследования Всероссийского центра изучения общественного мнения. В 2005 году 46% опрошенных в разных городах и населенных пунктах России охарактеризовали местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, самостоятельно и под свою ответственность решения с населением вопросов местного значения. В 2008 году с таким определением согласились только 38% респондентов.

Более устойчивым является представление о том, что местное самоуправление – не что иное, как представительство государства на местах. В 2005 году в общероссийской выборке так считал 41% опрошенных, в 2008 – 44%.

ВЦИОМ констатирует: ощущения, что местное самоуправление – это наша власть, которую мы избираем, что мы сами ее исполняем, более чем у половины россиян просто нет. Мало того, исследования показывают, что всего треть жителей нашей страны считает важным участие населения в решении вопросов местной жизни. А три четверти убеждены, что их активность ничего не изменит.

Недоверие к властям устойчиво сочетается с ощущением тотальной зависимости от власти и с неумением и нежеланием принимать на себя ответственность за решения проблем своего улица, поселка, дома.

- Но без реального участия граждан в решении местных вопросов реального самоуправления у нас не будет, - убежден Александр Фролов. - Органы общественного управления - это очень серьезная тема, про которую последние 20 лет мы вспоминаем очень редко и мало. Недавно губернатор поднял вопрос о возрождении институтов домоуправляющих. Очень важный институт, который в свое время занимался предметно многими вопросами: работал и с населением, и с силовыми структурами, и органами власти. Его действительно нужно возрождать.

Во многих регионах России уделяется серьезное внимание работе общественности. Все дела, которыми она занимается, - местного значения. Например, благодаря работе уличных комитетов население начинает своевременно оплачивать услугу вывоза мусора. Решаются другие вопросы, важные для конкретной территории. Есть Положения о сельских, уличных, квартальных комитетах поселений. Есть методика. Наработаны технологии. Осталось все это воплотить в жизнь. На каждой территории должны быть хозяева!

- Местное самоуправление еще только началось, и все еще впереди, - уверена Марина Беспалова. – Будущее у местного самоуправления есть. Есть возможности. Есть ресурсы. Было бы желание! Все зависит только от нас самих. Мешает одно - наша леность, наше бездушие и наше равнодушие.

Тенденции развития районов в Ульяновской области

Как оценивать местную власть

Эксперты считают, что 131-ФЗ пока не ответил на самый главный вопрос: не создал условий для мотивации деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц – дабы развивалась экономика муниципальных образований, увеличивалась налогооблагаемая база, росли местные бюджеты.

Политик (выбранный глава) заинтересован в результатах, с которыми он придет к следующим выборам (или которые сможет заявить). Сити-менеджер – в результатах, от которых зависит оценка его деятельности и размер вознаграждения за нее. Но критерии должны быть абсолютно прозрачными.

Как заявлял Дмитрий Козак в бытность министром регионального развития, оценка вышестоящим уровнем власти нужна не для того, чтобы принимать решение о наказании должностных лиц органов местного самоуправления. Надо поощрять наиболее эффективно работающие муниципалитеты, предоставляя им соответствующие гранты.

В Ульяновской области с 2007 года эффективность деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов оценивается по 50 показателям. На то есть соответствующее распоряжение губернатора. А система оценки эффективности органов местного самоуправления городских и сельских поселений включает более 200 показателей! И анализируются они в ежеквартальном режиме.

Что это дает? Лучшим городским округам и муниципальным районам предусматривались дотации на стимулирование развития налогового и экономического потенциала. Предполагалось, что в 2009 году на это уйдет 28,7 млн. рублей, в 2010-м – 32,7 млн., в 2011-м – 36,7 млн. В условиях кризиса, при резком сокращении доходной части бюджета, эти намерения, конечно, придется корректировать.

А как быть с оценкой деятельности муниципальной власти населением? Конечно, она должна быть публичной. Это еще один механизм ответственности за результаты своей работы. По сути, план социально-экономического развития территорий должен быть в каждом поселении. Его обязательно должны обсудить жители – через сход или как-то иначе. И каждые полгода-год местные власти должны отчитываться перед советом или собранием жителей. Тогда активность населения действительно может повыситься.

Сухой остаток: органам местного самоуправления необходимо предоставить максимум самостоятельности в решении социально-экономических вопросов, расширении полномочий с одновременным внедрением механизмов ответственности, прежде всего, перед жителями.
Главу – в отставку?

Радикальная мера – отзыв главы муниципального образования, который не справляется со своими обязанностями. Законом предусмотрен механизм отстранения в судебном порядке. Но недавно президент РФ внес в Госдуму законопроект, предусматривающий принципиальные изменения 131-ФЗ.

Предполагается, что инициатива удаления главы в отставку может принадлежать как группе депутатов представительного органа муниципального образования, так и высшему должностному лицу субъекта Федерации – губернатору. Причем, если инициатива провалилась, через месяц ее можно повторить.

Экспертное сообщество отнеслось к этой инициативе негативно. Формально идет речь об усилении ответственности глав муниципальных образований и местной администрации перед представительным органом. Фактически – нарушается конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в него вмешивается государственная власть. Самое опасное – введение внесудебной процедуры лишения властных полномочий. По сути, открываются неограниченные возможности для коррупции: нечеткость процедуры отстранения от должности, отсутствие гарантий судебной защиты, нет арбитра в оценке оснований для выдвижения инициативы принудительной отставки…
Кроме того, законопроект не учитывает разные варианты избрания главы муниципального образования – всенародными выборами или депутатами представительного органа из своего состава. Во втором случае их право на "удаление в отставку" имеет некую логику. В первом - получается правовой нонсенс.

В условиях кризиса

И все же муниципалитеты – это базис России. В условиях кризиса есть два пути. Первый - определиться, насколько острыми могут быть социальные последствия, а значит - поддержать малый бизнес, создать максимально благоприятную среду для привлечения инвестиций, максимально задействовать все резервы развития территорий. Второй – окончательно отодвинуть муниципальную сферу на периферию. Под предлогом секвестра отрезать муниципалитеты от финансовых потоков и превратить в декоративные структуры, придаток властной вертикали.

Какой из подходов возобладает? Реалисты заявляют, что чем глубже будет кризис, тем больше внимания будет местному самоуправлению. Поскольку это антикризисная система власти. Вся российская история показывает, что местное самоуправление расцветало именно в самые трудные для государства времена.

Мария Мишина


Власть должна быть открытой

На вопросы "ДО" отвечает заместитель руководителя аппарата Правительства Ульяновской области Виктор Корнев.

- Виктор Васильевич, в чем вы видите главные цели и задачи органов местного самоуправления?

- Органы местного самоуправления - это наиболее близкая к населению форма власти и, соответственно, она призвана решать задачи, которые имеют жизненно важное значение для граждан, проживающих в том или ином муниципальном образовании. В ведении органов местного самоуправления находятся вопросы образования, организация предоставления первичной медицинской помощи, вопросы ЖКХ, дорожная деятельность и множество других важных вопросов.

От того, насколько качественно органы местного самоуправления будут исполнять собственные полномочия и предоставлять муниципальные услуги, зависит отношение населения к власти в целом. Поэтому, в первую очередь, органы местного самоуправления должны заботиться о решении проблем в подведомственной им сфере.

На органы местного самоуправления возложено и решение некоторых государственных вопросов: регистрация актов гражданского состояния, первичный воинский учет и ряд других. На эти цели из федерального и из областного бюджетов перечисляются субвенции. Поэтому органам местного самоуправления также необходимо стремиться исполнять их с максимальной эффективностью.

- Как сделать власть более прозрачной, более понятной и более ответственной перед жителями?

- Прежде всего, органам местного самоуправления необходимо стремиться к максимальному взаимодействию с населением, активно привлекать население к решению вопросов местного значения. Существует значительное количество механизмов для этого. Например, публичные слушания, на которые выносятся наиболее важные вопросы: внесение изменений в устав, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования.

При принятии важных решений возможно проведение опроса граждан. В сельских районах дольно часто проводятся сходы жителей. Это позволяет власти постоянно находиться в курсе проблемных вопросов, волнующих население, и совместно находить решение существующих проблем. Открытость и прозрачность принимаемых решений - это наиболее верный путь к доверию и поддержке населения.

Если говорить об ответственности, то ответственность власти и ответственная власть – это одна из наиболее важных тем в рамках построения системы эффективного управления. Ответственная власть предполагает умение грамотно сконцентрировать и распределить ресурсы в целях развития муниципалитета, обеспечения решения вопросов местного значения и создания комфортных условий жизни.

Доходные источники многих муниципалитетов весьма невелики, и решить мгновенно все вопросы на высоком качественном уровне органам местного самоуправления сложно. В то же время в силах руководителей на местах грамотно расставить приоритеты и выстроить четкие алгоритмы работы. Население должно видеть, что пусть не сразу, но происходят позитивные изменения, и эти изменения являются результатом выстроенной стратегии работы. В этом заключаются основные черты ответственной власти, и если руководители им не соответствуют и их деятельность наносит ущерб общим интересам, то вступают в силу механизмы ответственности - как перед населением, так и перед государством.

Так, например, население муниципального образования вправе отозвать главу или депутатов, а на региональном уровне могут быть приняты решения о роспуске совета депутатов или отрешения от должности главы. Кроме того, совсем недавно вступил в силу закон, согласно которому совет депутатов может удалить главу в отставку, если он не справляется со своими обязанностями.

- Каким образом можно оценить работу органов местного самоуправления, и кто должен оценивать – вышестоящая власть или население?

- Что касается механизмов оценки работы органов местного самоуправления, то такая система уже есть. Указом Президента РФ утверждены показатели оценки эффективности деятельности муниципальных районов и городских округов. В рамках данной системы предусматривается и проведение социологических исследований мнения населения о деятельности органов местного самоуправления.

Также важным моментом является обязательное опубликование результатов оценки. То есть каждому жителю предоставляется возможность посмотреть на качество работы местной власти и сделать соответствующие выводы. Таким образом, и органы власти, и население в равной мере включены в систему оценки органов местного самоуправления.

Кроме того, есть у нас и свои наработки. В Ульяновской области разработана и внедрена система оценки деятельности городских и сельских поселений, дополнительно позволяющая в ежеквартальном режиме выявлять проблемные вопросы и намечать пути их решения. Такой системы пока нет ни в одном субъекте Российской Федерации.

Все эти механизмы позволяют не только проводить оценочную деятельность в отношении муниципалитетов, но и вырабатывать совместные управленческие решения возникающих проблем и, в конечном итоге, обеспечивать поступательное развитие муниципалитетов.