Деловое обозрение Первый ульяновский журнал для бизнеса и о бизнесе

Местное самоуправление по-ульяновски

Без малого два года наш регион руководствуется нормами 131-го Федерального закона «Об общих основах местного самоуправления в Российской Федерации». Чем обернулось это для области?

Уроки истории

В ухоженной и уютной Швейцарии вряд ли даже сотая часть граждан страны скажет, кто у них президент. Зато своего бургомистра знает любой и запросто спрашивает с него за порядок в муниципалитете.
Конечно, мы — не Швейцария. Ее традиции, испытанные веками западной цивилизации, в России так просто не применишь: менталитет не тот.
Но раз уж настало время подводить первые итоги муниципальной реформы, полезно вспомнить и о прежнем опыте.
Свое самобытное местное самоуправление на Руси всегда было в чести. По пути от древней крестьянской общины к земствам XIX века россияне хорошо осознали, насколько важны в обществе низовые «ячейки» поначалу житейского, а позже и государственного порядка.
А стимулом к земской реформе стало формирование класса земельных собственников. Благодаря их деловой хватке и в меру понимания ими социальной ответственности «кормились» селяне и всем миром вершились общие благие дела в родных местах. Насколько толковым был хозяин на конкретной территории, настолько же примерно обеспечивался и средний достаток мирян.
Однако в XX веке советизация страны под партийным диктатом выветрила прежние (причем весьма здравые!) понятия о пользе самодостаточности территорий для проживающих на них граждан. Зачем было многочисленному племени председателей сельсоветов раздумывать, как лучше, к примеру, обустроить или приукрасить деревенскую улочку? Будет директива — чего-нибудь «сотворим», если желание не угаснет. А до команды «сверху» не суетиться!
И деньги на нужды периферии и провинциальных городишек выделялись не очень щедро. Даже в мелочах приходилось полагаться на милость руководителей самых крупных местных предприятий. Да, жизнь на средства, отпускаемые по скромной смете, — занятие скучное и неэффективное, но зато постоянное. Трать не больше положенного, чтобы не оставили без зарплаты административный аппарат, а там хоть трава не расти.
Со стартовыми реформами конца XX века мнимой постсоветской демократии и вовсе скверно стало. Куда ни глянь — везде сплошная рутина без малейших проблесков разумных решений.
Однако когда политикам и верховной власти наконец-то надоело искать, кто в этом безобразии виноват, пришла пора задаться вопросом: «Что делать?».


Вертикаль проблем

Примерно так выглядели первоначальные проекты реформы органов местного самоуправления страны. Одних инициаторов тянуло к возврату в давно минувшие времена земства. Других «прогрессистов» очаровывал американский вариант, также малопригодный на почве, скудной на доходы большинства граждан, проживающих в поселениях...
Пожалуй, наиболее ценным из «зерен», взращенных по мере полемики, стала идея о разделении полномочий. Поскольку прежний девиз: «Все вокруг совет-ское...» — не вписывался в реалии рыночной экономики, потребовалось четко определить, кто за что в стране отвечает: от Балтики и Москвы до самых окраин.
И вот Федеральным законом РФ от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» были выделены три типа муниципальных образований: поселение (сельское и городское), муниципальный район и город-ской округ, за каждым из которых закрепили их собственные вопросы местного значения.
Естественно, когда реальную власть приближают вплотную к населению, она и свои полномочия должна исполнять на качественно ином уровне. Как ни странно, главным препятствием к этому становится вовсе не дефицит денежных средств, как принято считать, а кадровый голод. Чтобы вся эта система исправно заработала «с чистого листа», ей непременно нужны грамотные исполнители.
Ульяновской области было гораздо сложнее адаптироваться в новых условиях, чем, положим, Новосибирской, предложившей себя в качестве пилотной площадки для отработки основных положений еще не вступившего в силу 131 закона.
Дело в том, что еще при организации местного самоуправления по закону 1995 года там создали сеть сельских муниципальных образований, преобразовав сельсоветы в муниципалитеты и законодательно за-крепив их полномочия. А на уровне районов и городов областного значения сохранили органы государственной власти. И собственные бюджеты у муниципалитетов появились с 2003 года.
Слишком уж притягательной выглядит цель, поставленная законом: максимально приблизить власть к гражданину. Допустим, небольшое село находится в 40-50 километрах от районного центра. Куда пойти простому человеку с его проблемой или бедой? Несомненно, к главе своего поселения или председателю сельсовета. И проконтролировать, как «движется» заявление, тоже проще, пройдя по своей улице, а не убивая день на зачастую никчемные разъезды.
Однако фактически срисовав модель местного самоуправления на Западе, центр оказался не готов наделить муниципалитеты действенными финансовыми полномочиями. И экономика не была готова к этому (впрочем, не готова и сейчас). Что произошло дальше, вы хорошо знаете — были приняты поправки в 131-й закон, позволившие отсрочить его исполнение в полном объеме до 2009 года.
Инициатором отсрочки был Минфин РФ, который тем самым поставил препятствия для иждивенчества. Однако, отведя муниципалитетам минимум финансовых ресурсов, центр анализировал: выживут или не выживут? Не дав местной власти возможности в полной мере осуществлять полномочия, ее тем самым дискредитировали в глазах людей.
Так зачем же было спешить нашему региону, если закон давал время на раздумья?


Самая близкая власть

Ульяновская область начала осваивать новое правовое поле в числе первых регионов России. Спору нет, трудностей было не избежать. Но лучше быстрее переболеть оргпроблемами, чем после годами наверстывать упущенное. Тем более что Законодательное Собрание области приняло пакет необходимых законов, без которых были бы невозможны кардинальные перемены.
Были определены границы и статус муниципальных образований. В мае 2003 года после муниципальных выборов во вновь образованных четырех городских округах, 21 муниципальном районе и 142 поселениях появились представительные органы и главы поселений.
Но вскоре, как показала практика, принятия законов оказалось недостаточно.
Тогда была создана новая система взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением. В нее входит оперативный штаб по реализации 131-го закона, где за-слушиваются отчеты глав муниципальных образований и руководителей исполнительных органов государственной власти, структурных подразделений администрации губернатора и аппарата областного правительства. Одновременно это и своеобразный рупор обратной связи, благодаря которой можно быстро реагировать на информацию с мест и корректировать реализацию реформы.
Но это еще не все. Сформирован губернаторский совет, в который вошли главы всех муниципальных районов и городских
округов. Решения совета обязательны для рассмотрения в региональном правительстве. Еще один совет объединяет глав поселений, чтобы и они могли без проволочек высказывать свои замечания и предложения.
А еще активно действует Ассоциация «Совет муниципальных образований Ульяновской области», имеющая выход на федеральный уровень, где проблемы, требующие безотлагательного решения, доводятся уже до центра.
Как подчеркнул заместитель председателя Законодательного Собрания области Александр Фролов, в нашем регионе уже был горький опыт «мягкого вхождения в рынок». Но нельзя игнорировать экономические законы и законы развития общества. В результате соседние регионы пошли вперед, а мы далеко отстали. Так что реализация 131-го закона с опережением вполне оправдана и необходима. Сегодня весь западный мир живет в условиях местного самоуправления. Оно действительно влиятельно, и во всех сферах деятельности главенствует, прежде всего, закон. Его не позволено нарушать ни гражданам, ни власти. Региональный парламент совместно с правительством области активно работают над совершенствованием и обновлением правового поля. Никто не может сказать, что сейчас ульяновское общество находится в застое.
Конечно, хочется, чтобы в этих процессах активнее участвовали депутатский корпус и главы поселений. Хотя им всем нужно сказать большое спасибо за то, что взялись руководить поселениями в очень сложный период, не испугавшись трудностей.
В нашем регионе депутатский корпус поселений объединен в общерайонные собрания. Поселенческие парламентарии на равных с коллегами из райсоветов посвящены во все проблемы и решают их сообща. По кустовому принципу в районах организуется учеба канонам муниципальной службы, нюансам бюджетных и земельных отношений: весьма полезный ликбез!
А жизнью нового закона в глубинке «руководят» солидные уставы поселений. Интересно, что в области в последнее время появились даже собственные газеты поселений. И в районной прессе заметно увеличилось количество материалов, отражающих становление нового уровня власти. Некоторые из ульяновских сел теперь уже обзавелись своими гербами и флагами. Наверняка, появятся и собственные гимны: ведь этого никто не запрещал!..


Без помощи не остались

Когда федеральный закон №131 впервые опубликовали, самым экстравагантным его фрагментом выглядела небольшая табличка. Трудно понять логику чиновников Минэкономразвития, сочинявших этот документ: в таблице было показано, как с разбивкой по годам в хорошем темпе и с непоколебимой решимостью сокращать вплоть до нуля субвенции и субсидии новорожденным муниципальным образованиям.
Как обстоят дела с поддержкой муниципалитетов сейчас, спустя два года их жизни по собственным бюджетам? Комментарии по просьбе «ДО» подготовили специалисты отдела по работе с территориями департамента развития местного самоуправления аппарата правительства Ульяновской области Дмитрий Абросимов и Александр Озяков.
Если вести речь о материальных ресурсах муниципалитетов, то они, прежде всего, базируются на налогах. И региональным законом «О межбюджетных отношениях в Ульяновской области» за бюджетами поселений и муниципальных районов дополнительно закреплен норматив отчислений в размере 10% от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в областной бюджет (для городских округов — 20%).
Одними налогами все нужды не удовлетворить, потому что по экономическим критериям практически все поселения находятся в разных «весовых» категориях.
Поэтому в облбюджете-2007 были предусмотрены расходы на развитие муниципальных образований через три фонда: муниципального развития, софинансирования социальных расходов и реформирования муниципальных финансов. Эти средства адресованы на финансирование инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. В облбюджете-2008 размер фондов увеличен (см. таблицу).
Так что опасения насчет непременного разорения новорожденной власти оказались необоснованными. Недаром говорится: закон — не догма, а руководство к действию. И коль бездумная исполнительность могла извратить саму суть нововведений, пришлось вносить коррективы.
Кроме того, в сентябре была утверждена областная целевая программа «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Ульяновской области на 2007-2009 годы». Она направлена на повышение эффективности организации работы органов местного самоуправления за счет переподготовки муниципальных кадров, информатизации административно-управленческих процессов и материально-технического обеспечения органов местного самоуправления.
Чувствуете разницу? Речь идет уже не просто о поддержке, а о выводе муниципалитетов на качественно иной уровень. Общий объем финансовых средств — 57 млн. 582 тыс. рублей. Важно подчеркнуть: в данной программе приоритетна государственная под-держка самого близкого к населению уровня публичной власти — муниципальных органов поселений.
Но все-таки одним из самых «крутых» препятствий на пути муниципальной реформы остается экономическая база муниципалитетов. Как быть, если в поселении нет крупных налогоплательщиков?


Всему начало — экономика

На это вроде бы можно возразить: часть полномочий по оказанию услуг населению взяла на себя областная власть, часть — район.
Однако селяне постепенно привыкают учинять спрос за недостатки бытия с самых ближних руководителей. С тех, кого они избирали и на кого надеялись, оставшись жить в родных селах. Коль не будет людей в опустевших домах, кому будут нужны
главы поселений и менеджеры, которых «сватают» управлять бюджетами и инфраструктурой, перспективно мыслить о социально-экономическом развитии?
Тут надо бы добрым словом помянуть приоритетные национальные проекты. Пусть с некоторым опозданием, но наше государство взялось всерьез помогать образованию, здравоохранению, сельскому хозяйству и строительству индивидуального жилья. А ведь это и есть «краеугольные камни», поддерживающие основы нормальной жизни на селе.
Особо крупной вехой возрождения села (а с ним — и низовых муниципальных образований) стала поддержка животноводства в личных подсобных хозяйствах. ЛПХ не только укрепляют семейные бюджеты, но и становятся ростками будущих фермерских хозяйств. Таких, которые содержат уже не десяток коров или свиней на подворье, а мощные комплексы, оснащенные по последнему слову науки и техники.
Попутно были реанимированы различные формы кооперации. Это нарождающиеся на селе потребительские кооперативы: своего рода «подпитка» ЛПХ. Они бывают снабженческими, производственно-сбытовыми и кредитными. Послед-ние особенно популярны у селян, потому что в банках получить кредиты для своего подворья гораздо сложнее, нежели в кооперативе, где всяк тебя знает с малых лет.
— Мы начинали в марте прошлого года, собрав паевые взносы на сумму 180 тысяч рублей, — говорит заместитель председателя потребительского сельскохозяйственного кредитного кооператива «Доверие» Радищевского района Татьяна Отлячкина. — А сейчас только кредитов выдано на 1 млн. 150 тысяч рублей под 11% годовых. Боимся ли, что не отдадут эти деньги? Нет, сельчане очень исправно возвращают займы, потому что у нас можно взять даже совсем небольшую сумму (положим, всего несколько тысяч рублей, в которых люди позарез нуждались). Соотношение паевого взноса к кредиту — в пропорции 1:10 (это тоже всех устраивает).
Выходит, неспроста кооператив назван «Доверие». Сельчане доверяют тем, кто распоряжается их деньгами. И сами стараются аккуратно платить долги. Причем деньги, вернувшиеся в кооператив, буквально в тот же день уходят по новому адресу, потому что очередь расписана на месяцы вперед.


Крупный ресурс муниципальной экономики — формирование ее имущественной базы. Но в свое время 131-м законом был установлен закрытый перечень муниципального имущества, от которого муниципалитеты должны были избавиться до 1 января 2009 года (преобразовать в иную форму собственности, продать...). С чем тогда останется поселение или городской округ?
Спешим обрадовать: по данному вопросу уже имеется свежее определение Конституционного суда Российской Федерации, где, в частности, указано, что не может быть исчерпывающего перечня объектов муниципальной собственности. Это противоречит Конституции РФ в части равенства всех форм собственности и самостоятельности местного самоуправления.
Если какое-либо имущество необходимо для осуществления полномочий муниципальных образований и формирования их собственных доходов, никто не вправе требовать преобразования или изъятия недвижимости и прочего добра.
А последние изменения в статью 50 131-го закона, внесенные 18 октября 2007 года, дополнили перечень «неприкосновенного» имущества (в том числе — предназначенного для развития малого и среднего предпринимательства).
Так что экономический «суверенитет», которым наделены муниципальные образования, — не пустая фраза. Он подкреплен материальными возможностями.
Кроме подъема ЛПХ, как отметил Александр Фролов, серьезное влияние на развитие АПК (а с ним — и муниципалитетов) оказывают крупные инвесторы. Благодаря им реализуются новые индустриальные технологии и стремительно растет экономическая отдача от аграрного производства.
Нельзя забывать и еще об одном фактически национальном проекте — газификации сельских районов. В Ульяновской области уже в этом году природное голубое топливо поступит почти во все районные центры. В селах, куда подтянуты трубопроводы, люди не спешат покидать насиженные места. И промышленность резко наращивает обороты, пользуясь более дешевыми энергоресурсами.


Горизонты Мулловки

Хотите убедиться в том, что муниципальная реформа — действительно благо?
Тогда поезжайте в Мулловку Мелекесского района. Глава Мулловского городского поселения Татьяна Федорова на этом посту с 2001 года, и все изменения в жизни муниципального образования испытала сама. Местный СПК — банкрот, стоит суконная фабрика... Откуда же берется оптимизм главы поселения?
— Муниципальная реформа многое дала местному самоуправлению, — убеждена Татьяна Федорова. — Раньше у нас не было никакой свободы действий. Даже смета расходов, и та не всегда была подкреплена финансами. Теперь же поселения сами могут формировать и наращивать доходы, а также самостоятельно определять, на что именно расходовать эти деньги. К примеру, прекрасно помню, когда в Мулловке на весь поселок было всего шесть (!) уличных фонарей (и это на 6,5 тысячи жителей). Ныне большинство улиц нормально освещены: действительно по-городскому, как и положено по статусу поселения.
Как сказала Татьяна Федорова, огромную помощь оказывают ей депутаты поссовета. Но они же — строгие и справедливые критики: не дают исполнительной власти дремать. А деньги муниципалитет Мулловки берет, что называется, из-под ног. Это земельный налог, который и в городе-то непросто собрать. Так вот, поселок всего за десять месяцев 2007 года получил 1 млн. «земельных» рублей. Такой результат, наверняка, не предел, поскольку раньше на данный источник вообще не обращали внимания. А ведь земельный налог — из тех, что полностью остаются в распоряжении поселений. Мулловцы начали наводить порядок с элементарной инвентаризации земельных ресурсов, а «наткнулись»... на «клад».
Налог на доходы с физических лиц тоже выглядит в Мулловке не-обычно солидно: 4 млн. 637 тысяч рублей поступило к началу ноября. Еще без малого миллион рублей дала аренда муниципального имущества. Тоже пришлось изрядно потрудиться, пока аренда стала приносить ощутимый доход.
Внушительно выглядит итог: свыше 7 млн. рублей, прирост к прошлогоднему составил 5,6%. Быть может, здесь многовато цифр, но какие они значимые, если за ними — добросовестный и эффективный труд умелых управленцев.


Управление через Интернет

Еще совсем недавно на совещания в Ульяновск со всех концов региона спешили машины с начальством. Сейчас в областном правительстве стали обычными видеоконференции, и не надо тратить целый день на разъезды.
Это тоже косвенные последствия муниципальной реформы. В области работает внутризоновая мультисервисная сеть связи Ульяновского филиала ОАО «Волга-Телеком», каналами которой пользуются все 25 муниципальных образований. Уже к концу 2007 года было намечено довести эту связь не только до райцентров и городов, но и до всех поселков.
Чтобы Интернет был по-настоящему понятен и полезен глубинке, подготовлены методические рекомендации по созданию и поддержке сайтов муниципальных образований. Создана специальная рабочая группа, контролирующая совершенствование сайтов органов исполнительной власти и муниципалитетов в сети Интернет. Зарегистрированы сайты всех муниципальных районов: с нормативными правовыми актами, информацией об органах местного самоуправления и об основных событиях...
Свое веское слово скажет и освоение современных технологий в управленческих процессах. В частности, созданы электронные центры оказания государственных и муниципальных услуг населению в Барыше, Димитровграде и Ульяновске. А в поселениях Старомайн-ского, Мелекесского, Новомалыклинского и Чердаклинского районов уже внедряется электронный комплекс «Поселковая книга» для ведения похозяйственного учета.
Справедливости ради надо сказать, что Мулловка — отнюдь не единственный пример активной работы муниципалитетов. Например, в Рязановском поселении Мелекесского района создано и неплохо работает МУП ЖКХ. В Силикатненском поселении Сенгилеевского района администрация выступила соучредителем негосударственной управляющей компании, инициировала создание девяти товариществ собственников жилья (ТСЖ). А вместо муниципального учреждения культуры действует автономная некоммерческая организация, выполняющая муниципальный заказ.
В Троицкосунгурском поселении Николаевского района после уточнения списка налогоплательщиков земельного налога очистили базу от «мертвых душ». Рост доходов пошел в гору после инвентаризации земельных ресурсов, выявившей самовольно захваченные участки.
Кстати, теперь налогообложение земельных участков производится на основе оценки их кадаст-ровой стоимости. Получать реальный, а не приблизительно рассчитанный доход позволяет проведенная в регионе кадастровая оценка земель поселений, промышленности, транспорта, энергетики и сельхозугодий.
Укрепление экономических основ местного самоуправления зависит еще и от инвестиционной привлекательности муниципальных образований. Для этого подготовлены соответствующие паспорта. А налоговый потенциал —один из важнейших пунктов в отчетах глав муниципалитетов.


Какова эффективность главы?

После того, как реформа местного самоуправления, что называется, «притерлась» к реалиям региона, встал вопрос об объективной системе оценки эффективности работы муниципалитетов.
Собственно говоря, идея подсказана Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым утвержден перечень соответствующих показателей.
Но поставить объективную оценку за эффективность возможно только при наличии четкого перечня услуг, оказываемых органами государственной и муниципальной власти. Для этого необходимы региональные и муниципальные минимальные социальные стандарты на исполнение полномочий (эти документы — в стадии разработки).
Президент России Владимир Путин говорил о необходимости расширять возможности частной инициативы на местах. Насколько это реально в нашем регионе?
Как подчеркнула председатель ассоциации «Совет муниципальных образований Ульянов-ской области» Марина Беспалова, Владимир Путин в выступлении на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов РФ сказал, что «нельзя всех под одну гребенку причесывать». Например, существует мнение, что если передать объекты ЖКХ в частные руки, то предприниматель все наладит и обеспечит население качественными и бесперебойными жилищно-коммунальными услугами. Однако в поселении, имеющем компактное расположение не слишком износившихся объектов ЖКХ и население с достаточным уровнем дохода, частный бизнес охотно возьмется за коммунхоз (так произошло, например, в Тагайском сельском поселении). А там, где муниципалитетам достались от обанкротившихся колхозов и совхозов многокилометровые обветшавшие сети, никто их обслуживать не будет. Вот и приходится либо создавать поселенческое муниципальное унитарное предприятие, либо передавать соответствующие полномочия на уровень района.
Бурную полемику на всех уровнях власти вызывает идея о введении «подушевого» подхода к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Такое распределение финансовой помощи не учитывает уровень социально-экономического развития конкретного муниципального образования и его налоговый потенциал. Но, с другой стороны, оказывает выравнивающий эффект благодаря простым методикам расчета объемов дотаций, что позволяет муниципалитетам эффективнее планировать бюджеты.
Подоходный налог должен собираться и полностью оставаться там, где собирается. Тогда появится заинтересованность в том, чтобы доходы населения стали выше. Причем муниципалитеты практически не имеют дохода от производства и не заинтересованы в его развитии. А ведь нужно исходить из того, что именно местное самоуправление, в конечном счете, ответственно за социально-экономическое развитие своих территорий.
Что же в «сухом остатке»? Накопленный за два года опыт реализации реформы местного самоуправления нацеливает на необходимость совершенствования системы межбюджетных отношений в регионе. Это и предполагается сделать в течение будущего года.
Да, «маяков муниципального труда» в нашем регионе пока совсем немного. И, к сожалению, не они делают погоду. Но главной цели реформа достигла. Менеджеры местного самоуправления учатся действовать по-рыночному грамотно, не озираясь по сторонам в ожидании одобрения начальства. И рядовой некогда чиновник становится личностью.

обсудить статью

Вячеслав Отпущенко

comments powered by HyperComments

Войти с помощью учетной записи uldelo.ru


Войти с помощью аккаунта в социальных сетях: